近日，中国财富管理50人论坛学术委员会主席、清华大学经管学院院长白重恩在长安讲坛发表题为《新阶段的中国经济与财政政策》的演讲。本文取自该演讲的部分内容。

白重恩认为，在近期，应当剥离出因为新冠疫情冲击导致的地方债务，并由中央给予补助，在长期，应控制地方支出，出台避免严重道德风险的缓解地方债务压力的方案。继续实施积极的财政政策，并要适度加力、提质增效，特别是加大教育投入，补贴幼儿养育并增加高质量学校供给。这类政策不仅在当下有助于提振信心、促进消费、助力经济恢复，同时也是中长期中国经济社会可持续发展的必然要求。

在中国经济发展新阶段，追求高质量发展是首要任务。中国经济当前急需应对的有两个重大挑战，一是如何克服疫情后遗症的影响，尽快让经济增长恢复内生动力；二是需要妥善应对房地产市场低迷的冲击。

从财政的视角看，这两方面的压力都对地方财政的平稳运转造成了较大的冲击。从高质量发展的要求看，当前特别需要寻找到具有长期投资效率，能够提高消费占比的财政投入领域。显然，适应高质量发展要求的财政政策调整涉及方方面面，本文按照上述思路着重强调三点。

01

剥离出新冠疫情冲击导致的地方债务并由中央提供支持

当前，地方财政特别是市县基层财政处于紧平衡，受到社会各界广泛关注。地方财政紧平衡不断加重可能导致地方政府行为异化，进而衍生出损害营商环境，危及社会稳定，产生局部金融风险等问题。例如，少数地区已出现城投债偿还困难、政府拖欠企业账款等现象。

如何改善地方财政运转状态，特别是如何按照中共中央政治局会议“制定一揽子化债方案”的要求，帮助地方政府妥善处置规模庞大的隐性债务，是当前急需解决的问题。有人建议由中央政府帮地方政府还债。主要理由有两个。

第一，中央政府债务占GDP的比率相对较低，从绝对水平和国际比例来看，中央政府还有进一步发债的空间。第二，中央政府发债付息成本相对较低，替代付息成本较高的地方债务更合算。

当然也有人强烈反对这样做，反对的一个主要原因在于，如果地方政府的欠债由中央代还，会不会造成道德风险问题？这次中央政府的代偿，可能会使地方形成未来再借债，中央政府还会代为偿还的预期，导致地方政府当前有激励更多举债。这个担忧关乎道德风险，与中央政府的财力和举债成本无关。在经济学中，道德风险是指人们有了保险或保障后，人们一些可控的行为会改变，而且对他们有利，但对保障提供方不利。在地方政府债务的问题上，上级政府帮了下级政府，下级政府就会做一些对自身有利但对全局或上级政府不利的事，比如继续加大举债，让全国债务增加，这是一种道德风险。

我们认为，考虑到道德风险问题，制定兼顾短期需要和长远机制的地方政府债务整体解决方案还需深入研究，但为帮助地方政府应对财政运转的困难局面，可以优先分解出并非因地方政府的道德风险行为，而是外生的新冠疫情冲击导致的超常态增支减收部分，本文称之为疫情冲击地方赤字，由中央给予地方政府必要的救助扶持。本文在给出估算思路，初步估算2020年—2022年疫情冲击导致的超常态地方赤字的基础上，提出处置这部分债务的政策建议。

疫情冲击地方赤字，简单说来就是没有疫情冲击则不会发生的赤字，包括疫情冲击导致的地方财政减收，为应对疫情冲击发生地方财政增支两部分。（1）式界定了本文分析的疫情冲击地方赤字的经济含义。我们能够根据公开的地方决算数据计算出2020—2023年地方财政实际收支差额，其经济内涵可分为两部分：一是假定没有发生疫情冲击时，正常状态时的地方收支差额：二是因外生疫情冲击产生的地方赤字。这两部分都无法实际观测到，但第一部分可以根据历史数据合理推算出来，由此疫情冲击地方赤字就可以合理估算出来。

地方实际收支差额=按历史数据估算的地方收支差额+疫情冲击地方赤字（1）

为估算疫情冲击地方赤字，可将（1）式变换可得：

疫情冲击地方赤字

=地方实际收支差额-按历史数据估算的地方收支差额

=（地方实际支出-地方实际收入）-（估算的地方支出趋势值-估算的地方收入趋势值）

=（地方实际支出-估算的地方支出趋势值）-（地方实际收入-估算的地方收入趋势值）（2）

（2）式给出了我们估算疫情冲击地方赤字的基本思路。

（2）式中，第一项是为应对疫情冲击，地方财政超出正常状态的增支额；第二项是因为疫情冲击，地方财政超出正常状态的减收额。第一项应对疫情冲击导致地方财政超常态增支额，主要是指地方政府按中央政府的部署、要求，为稳定宏观经济落实积极财政政策，在中央支持下超出按历史数据估算趋势值的支出额。第二项疫情冲击导致地方财政超常态的减收，主要有两类来源，一是因疫情对各个行业以及企业产生了较大冲击，因经济基本面恶化，由此导致税收和非税收收入显著下降；二是中央政府为助企纾困和稳定宏观经济，出台了较多的减税降费退税政策。也就说，我们假定如没有发生新冠疫情冲击，地方财政的收入和支出，应当会延续以往年份的收支增长趋势。如果地方财政的实际收支，与估算的收入和支出趋势值有偏差，这个偏差即是被动或主动应对冲击而发生的。

（2）式计算中，需要估算的是按历史数据外推的2020—2022年地方支出趋势值和地方收入趋势值。由于地方财政收支的变化具有稳定性和明显的上升趋势，因而本文选择指数平滑法进行趋势值预测，具体采用的趋势值预测方法是指数三重平滑法 (以下简称ETS)。ETS作为一种时间序列预测方法是指数平滑法的扩展，可以用于具有趋势和季节性的时间序列数据。ETS 模型包括三个部分：误差项、趋势项和季节性项。其中，误差项表示模型无法解释的随机波动，趋势项表示时间序列的长期趋势，季节性项表示时间序列的周期性变化。

在下文分析中，我们将地方一般公共预算和政府性基金预算纳入地方财政收支估算范围内。这主要是因为：国有资本经营预算规模较小；社会保险基金预算虽受到疫情严重冲击，但其封闭运行，不影响当前地方财政的运转。而一般公共预算和政府性基金预算，在疫情期间是执行积极财政政策的主要抓手，在当前也是地方财政运转困难的主要领域。

特别要指出的是，2020—2023年，冲击地方财政运转的重大事件除疫情之外，还有土地财政的退潮。土地出让收入的下降，对地方财政的影响是全方位的。土地财政的退潮，同样是受到疫情冲击的影响，但更重要的因素可能是中长期内“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。为了排除土地财政退潮对（1）式、（2）式估算结果的影响，我们在地方财政收支的实际值和趋势值估算中，均分别扣除了土地财政相关收入和土地财政相关支出。两者的定义如下。

地方土地财政相关收入=房产税+城镇土地使用税+土地增值税+耕地占用税+契税+国有土地使用权出让金收入+国有土地收益基金收入+农业土地开发资金收入

地方土地财政相关支出=国有土地使用权出让金收入安排的支出+国有土地收益基金安排的支出+农业土地开发资金安排的支出。

根据上文介绍的测算公式和预测方法，本文估算了2020—2022年疫情冲击地方赤字规模，具体结果见表1和表2。表1报告了地方财政的超常态增支和减收额。可以看到，2020—2022年估算的地方财政超常态增支，2020年高达22,548亿元，2021年不到5000亿元，2022年则为9413亿元。受疫情冲击的影响，地方超常态减收显著增加，2020年减收6878亿元，2021年减收8748亿元，2022年因实施大规模留抵退税减收15,351亿元。

表1｜应对疫情冲击的地方超常态增支和减收额估算（单位：亿元）

资料来源｜根据上文思路估算

以表1为基础，可以估算出三年的疫情冲击地方赤字（见表2）：2020年为29,426亿元，2021年为13,722亿元，2022年24,764亿元，三年总计67,912亿元。需要注意的是，疫情冲击地方赤字是已发生事项，应有相应的资金来源弥补。从地方财政运转的实际情况看，可能的弥补途径包括中央给予更多转移支付，中央给予更多一般债或专项债额度，地方自行筹措资金承担（如调入资金等）。由于三年中地方一般债并未放宽发行规模，我们采用前述实际值减去估算的趋势值的方法，估算出2020—2022年间的中央超常态转移支付、超常态新增专项债。如表2所示，对应三年中67,912亿疫情冲击地方赤字，中央额外增加的超常态转移支付弥补了11,703亿元，超常态新增专项债弥补了18,643亿元元，余下的37,566亿元是在中央政策空间下，由地方自行筹措资金弥补。

表2｜疫情冲击地方赤字及弥补途径估算（单位：亿元）

资料来源｜根据表1结果和上文思路估算。

表1、表2的估算，勾画出三年疫情对地方财政的外生冲击影响。因疫情冲击，三年中地方额外产生6.79万亿元赤字，其中由中央额外增加了1.17万亿元转移支付作了部分弥补；余下的5.62万亿元，其中1.86万亿元由地方额外发行的专项债弥补，3.76万亿元则由地方自行筹措资金解决。

需要进一步明确的问题是：如何看待未由中央额外增加转移支付弥补的5.62万亿元的疫情冲击地方赤字？我们认为，5.62万亿元的额外地方赤字产生原因主要是外生的疫情冲击，而非因为地方政府不遵守财政纪律的道德风险行为。在当前地方财政运转困难的局面下，中央财政应以5.62万亿元赤字为基准，根据不同情况给予相应的补助支持政策。

一是按照上述方法，以省为单位测算出如表2所示的疫情冲击地方赤字及三种弥补途径的估计值，为实施以下两点建议奠定数据基础。省对市县的处理政策由省参照中央方案自行确定。由于上述测算方案并非完全精准，应允许各省根据实际情况调整测算基数和处理政策。

二是1.86万亿元的超常态新增地方专项债，建议由中央财政通过发行国债的方式，承担还本付息责任。这种方式并不要求中央财政一次性发行国债拿出近2万亿元资金来解决这一问题，而是在1.86万亿元专项债需要还本付息时由中央财政承担。由此，每年对中央财政产生的冲击较小，但永久性减免了地方政府1.86万亿元的债务还本付息负担，对地方财政修养生息帮助较大。

三是地方自行筹措资金承担的疫情冲击赤字3.76万亿元，可考虑由中央财政发行特别国债筹措资金，根据各地困难程度分档予以扶持。以省为单位，对于当前地方财政运行非常困难地区，中央可考虑给予100%弥补；条件一般地区给予50%弥补；条件尚可地区给予20%弥补。这种处理方式，主要是将地方为应对疫情冲击已动用的财政存量资源以补助资金方式部分返回，为地方财政应对当前的困难局面提供有力支持。

02

明确缓解地方财政困难的长期思路

剥离疫情冲击导致的地方债务并由中央提供支持，仅是缓解地方财政困难的一个后遗症较少、应急性的对策。从长期看，鉴于地方财政在中国的特殊重要性，还应进一步明确缓解地方财政困难，激发地方财政活力的体制性思路。

（一）控制地方支出

上文谈到了地方财政遇到了各种各样的困难。要解决地方财政的困难，无外乎从三个角度入手：一是增加收入，二是减少支出，三是降低筹集资金的成本。就目前情况看，增加地方财政收入的手段比较有限，曾经讨论过的征收房产税，反对声音非常大，推动起来有难度；提高个人所得税率可能也不是好办法。个人所得税的最高边际税率是45%，从国际比较来看，已经不低。继续提高这部分税率会削弱人们的工作激励，甚至对创新也会产生负面影响；增值税好不容易才有所下调，再提高，也有一定的难度。当然，地方政府手上还有一些资产可以盘活，比如土地，但随着房地产业走弱，土地财政也面临困难。

因此，当前最主要的解决方法需要从控制支出的方向来考虑。支出可以分为三类，一是制度化的支出，二是地方政府有自由裁量权的支出，三是地方政府没有多少自由裁量权，但又不是在制度化的框架可预期的支出，比如我们前面讨论的疫情带来的超常支出。这三类支出要分类控制。

我们首先应该尽量减少制度化的收支不平衡。在现行央地关系中，普遍存在“中央请客、地方买单”的现象，应减少这种情况。给地方政府下达的任务中，有些涉及重大公共风险，与此相关的支出应该由中央政府承担。国家重大战略可能也由中央政府承担更好一些，当然也不排除中央和地方共担，但是应尽量减少地方的责任，用国债而不用或者少用地方债来融资，因为国债的成本较低。

地方政府有自由裁量权的支出的控制更加困难。这部分原则上应该不由上级政府提供保障，应该遵循量入为出的原则。首先要更加明确政府的支出责任，可以由市场来做的留给市场，或者由政府少量资金撬动市场。其次，这样的支出应该接受明确的问责，评估支出的效果。

第三类支出可以参照我们前面讨论的疫情带来的超常赤字的处理办法。

（二）缓解地方债务

在债务方面，前文已经提到，与新冠疫情相关的债务可以由中央政府帮助化解。但是，还有一大部分可能涉及道德风险的债务，现在地方要按期偿债存在困难，对此要想办法帮助地方政府进行债务重组，以时间换空间。

同时，需要进一步优化地方债务的一些政策设计。首先，打破信用刚兑，让融资平台更加市场化，减少地方财政担保。目前发债主体和信用评级之间的关系不是很密切。比如，融资平台作为一家企业，由于尚未完全剥离其政府融资职能，市场对它的评级往往是基于投资者认为这家企业是由财政担保的。这可能会让债权人低估风险，造成债务过度扩张。因此，需要尽量减少地方财政担保，使评级机构能够根据融资平台本身的业务来决定评级，由此减轻政府的负担。

再次，应明确专项债的责任主体。当前，专项债是由省政府代表地方市县发行的，因此，很难说清楚这些债究竟是基于省政府的信用还是地方政府的信用。需要明确专项债的真实等级，让地方债持有者持有的债券与其承担风险的能力相匹配，这样也有助于降低系统风险。

最后，要避免专项债的资金用途泛化。专项债是为专门项目而筹集的资金，用这一项目所得的收益来偿还。但是，目前存在将专项债资金挪作他用的现象，甚至有时候专项债的项目都是不真实的，或者项目提供的数据是不真实的。这会给地方债埋下隐患。

（三）加大教育投入，补贴幼儿养育并扩容优质学校

前文提到，中国的社会福利性支出占财政支出的比重长期以来低于其他国家，居民消费占GDP的比重也低于大部分经济体。2009—2016年居民消费有所增加，那段时间居民消费增加的一个重要来源是基础设施投资带来的居民收入增加。但是当下基础设施投资效率已经比较低，所以我们需要思考以下难题：未来是否还要继续增加基础设施投资？如果不能继续增加，那么能否找到一个或一些既有长期效率又能够推动居民消费的办法？

我们的一个建议是加大对教育的投入。现在很多人在讨论如何加大对教育的投入，一种办法是延长义务教育。义务教育意味着小孩上学不需要缴纳学费，学校的费用基本上是由财政支出。我们现在是九年义务教育，有人建议把九年制义务教育延长，问题是向哪一边延伸，向高中延伸还是向学前延伸？这是一个有争议的问题。

我们的建议是向学前延伸。这是因为学前教育的投资回报率很高，同时学前教育的家庭支出负担是育龄家庭的后顾之忧，财政补贴学前教育对提振消费的效果更明显。

在投资回报率方面，研究人员对美国不同的政府教育项目进行了评估，研究表明，不管是0~3岁的托育阶段，还是3~6岁的学前阶段，教育投入的收益都远大于成本，幼儿养育每投资1美元，就能产生3~12美元的回报，年化回报率高于1900年以来全球股市年化美元投资回报率（Bailey et al, 2021；García et al, 2020；Gray-Lobe, 2023；Heckman et al, 2010；Hendren和Sprung-Keyser, 2020）。有学者在中国做实验，他们也证实了幼儿养育的重要性（Sylvia et al, 2021；Wang et al, 2023）。回报高的一个重要原因是，这段时间的教育对个人的能力形成和后期发展非常重要，而且，幼有所育是高质量教育体系的起始环节和奠基性环节，教育的动态连续性和互补性意味着幼儿养育对后期教育体系的成效具有重要影响。所以，将义务教育延伸至学前阶段的投入是值得的，能带来很好的社会效益。

十九大以来，学前教育有了较大的改善，幼儿园入园率已经达到了85%左右。但是，学前教育支出对家庭的负担还比较高。中国居民收入调查数据显示，2017年家庭学前教育支出约占家庭总收入的10%。该负担率高于美国政府设定的家庭可承受的负担比例基准（7%），也高于日本、韩国、德国、法国、英国、俄罗斯、巴西、墨西哥、南非的负担率。托育服务占家庭收入的比重则更高，约为15%（程杰等，2021），也高于前面提到的大部分国家。同时，托育服务的供给依然不足，存在入托难的问题，3岁以下的婴儿入托率仅有5.5%，远低于OECD国家同年龄段儿童平均入托率(36%)。

因此，如果政府能够将义务教育提前到3~6岁，并在时机成熟时普惠托育服务，会带来多方面好处：第一，幼儿养育覆盖面广、获得感强，能有效降低生活成本，提振居民消费信心；第二，免费学前普惠托育是实现共同富裕，阻隔贫富代际传递、巩固脱贫攻坚成果的重要基础；第三，免费学前普惠托育可以有效减轻养育成本，鼓励生育，应对人口挑战。

我们也对财政补贴幼儿养育所需的支出做了预测。我们的测算表明，3~6岁学前教育免费并按学费以5%的速度增长，需要财政每年额外投入约GDP的0.2%。目前教育支出约为GDP的4%，免费学前教育意味着在4%的基础上增加0.2%。在托育服务方面，如果把入托率从现在5.5%提高到30%，平均每人补贴1万元，财政每年的额外支出是GDP的0.12%左右。如果这两方面都做，则财政支出就会增加GDP的0.32%。当然，这是大致的估算，平均每人补贴1万元没有考虑到不同地区的成本差异。如果要考虑地区成本差异，就需要有不同的补贴，则有待进一步细化。

加大学前教育的投入，也会创造一些就业岗位，当前，青年人的就业是一个挑战，尤其是青年女性就业最困难。如果我们能普及学前教育，提高托育的覆盖率，有可能为青年女性创造更多的就业机会。我们的测算表明，大约可以创造200万人的就业机会，其中，幼儿园按7:1生师比计算，教师的缺口是30万；托儿所按6:1生师比计算，24.5%的新增入托率，托育老师的缺口为170万。

财政支持在幼儿养育上的扩围正在进入很多国家的公共政策议程。目前提供免费学前教育的国家有30多个，日本在2019年开始对所有家庭提供3~5岁儿童的免费教育，对低收入家庭免费提供3岁以下儿童的日托服务。

我们建议由政府财政来负担这部分教育支出，但不是取消社会办学，而是通过政府购买服务的方式，由政府来付费或者发放教育券，让每个居民可以选择到不同的学前教育机构去上学，也就是并非所有幼儿园都是公立的，但是幼儿园的质量要有比较好的监管。与此同时，重视师资建设，补助幼儿养育培训，增强学前教育的职业吸引力。重视幼儿养育的公平和均衡发展，财政投入尊重地区差异，既允许因地制宜，也要保障基本公共服务的均衡。将托育服务纳入地方基本公共服务体系，列入教育统计，当前以中央财政专项转移支付为主来启动免费学前教育和普惠托育服务。

关于教育，还有很多方面值得认真思考。比如如何在高考制度的约束下减少家庭教育竞争焦虑？我们认为最有效的办法是增加高质量高校的供给。优质高校的扩容和多元化不仅有助于增加拔尖创新人才的数量和多元化，而且会连带优质中学的扩容和多元化。虽然增加高质量学校供给也有难度，但比其他手段更值得去做。

03

结语

总结来看，我们面临着新的复杂的经济情况，这些新情况对政府治理和财政政策提出了更高的要求。应对这些要求，我们要突破过去的框框，采取一些新的手段，优化财政政策，提升国家财政尤其是地方财政的可持续性。应对当前的地方财政困难局面，需要明确长期的体制改革思路和近期可执行的行动方案。在近期，我们认为应当剥离出因为外生的新冠疫情冲击导致的地方债务，由中央给予补助。在长期，我们认为应以控制地方支出，出台避免严重道德风险的缓解地方债务压力的方案为主要方向。

2024年，政府经济工作的重点是“巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，需要继续实施积极的财政政策，并要适度加力、提质增效。加大教育投入，补贴幼儿养育并增加高质量学校供给，是当下积极财政政策的最优选择之一。这类政策不仅在当下有助于提振信心、促进消费、助力经济恢复，同时也是中长期中国经济社会可持续发展的必然要求。

参考文献

1.Bailey, M. J., Sun, S., & Timpe, B. (2021). Prep School for poor kids: The long-run impacts of Head Start on Human capital and economic self-sufficiency.American Economic Review,111(12), 3963-4001.2.García, J. L., Heckman, J. J., Leaf, D. E., & Prados, M. J. (2020). Quantifying the life-cycle benefits of an influential early-childhood program.Journal of Political Economy,128(7), 2502-2541.3.Gray-Lobe, G., Pathak, P. A., & Walters, C. R. (2023). The long-term effects of universal preschool in Boston.The Quarterly Journal of Economics,138(1), 363-411.4.Heckman,J. J., Moon, S. H., Pinto, R., Savelyev, P. A., & Yavitz, A. (2010). The Rate of Return to the High/Scope Perry Preschool Program. Journal of Public Economics, 94(1-2), 114–128.5.Hendren, N., & Sprung-Keyser, B. (2020). A unified welfare analysis of government policies.The Quarterly Journal of Economics,135(3), 1209-1318.6.Sylvia, S., Warrinnier, N., Luo, R., Yue, A., Attanasio, O., Medina, A., & Rozelle, S. (2021). From quantity to quality: Delivering a home-based parenting intervention through China’s family planning cadres.The Economic Journal,131(635), 1365-1400.7.Wang, L., Qian, Y., Warrinnier, N., Attanasio, O., Rozelle, S., & Sylvia, S. (2023). Parental investment, school choice, and the persistent benefits of an early childhood intervention.Journal of Development Economics,165, 103166.8.程杰、曲玥、李冰冰 著，《中国0—3岁托育服务需求与政策体系研究》， 中国社会科学出版社2021年版。

（文章转载于微信公众号腾讯财经）