文 | 唐涯

 

国开行（国家开发银行）对于很多人而言是个陌生概念，但是无论是什么人，一定听过或者用过下面这些设施：三峡大坝，京九铁路，奥林匹克运动场，浦东机场，首都机场，京沪高铁，国航，东航的飞机……毋庸置疑，这些巨大的工程是 “中国奇迹”的一个缩影。

 

但是，所有的“奇迹”和“增长”是需要巨量的资金支持的，缺乏资金支持的“奇迹”只可能是海市蜃楼。我们脚下的路，桥，机场，水利设施……这些动辄百亿的大工程的背后都有一个共同的名字：国家开发银行（国开行）。

 

从90年代以来的20多年里，国家开发银行搭建了两个融资平台；上个世纪90年代中期的中央融资平台和本世纪初的地方融资平台，解决了不同历史时期中央财政和地方财政的困难，为中国基础设施建设提供了强有力的金融支持。从某种意义上说，这家被冠以“国家开发”名称的银行是中国奇迹背后的金融推手。

 

一、起源：国家开发建设的“中央融资平台”

 

上世纪90年代中期，中国经历着2个特殊宏观背景：（1）财政没钱，（2）经济高速增长，国开行就是这两个背景下的产物。（大家都知道）1992年的春天，“有位老人在南海边，画了一个圆”之后，全国改革开放，投资建设的热情高涨，到1994年已经出现了经济过热，物价飞涨的局面。中央对此很挠头，一方面，国家处于百废待兴，交通水利电力等基础设施要大力建设，另一方面，当时的中央财政非常吃紧：从1978年到1990年，我国已经连续出现12年的财政赤字（就是财政支出超过收入）。一是国有企业亏损严重，国家税源不稳定，二是中央从80年左右开始对地方让利，财权下放厉害，中央财政占财政的比例从（1953年）的83%已经下降到1992年的28%，中央财政多次出现入不敷出，去向地方请款（借钱）的窘境。

 

国家建设要大量的长期资金，财政又没钱，怎么办？ 在大一统的计划经济体制下很好办——全国人民勒紧裤腰带补贴财政，行政规定银行的资金投向，有了坏账也是国家一篮子包下来。但是随着90年代改革开放的深入，银行的“商业性金融”功能凸现，银行被要求要“自负盈亏，对每一笔贷款负责”—— 这就使得银行必须学会从商业角度出发考虑问题，像大型水电站，铁路这些基础设施项目，资金量巨大，动辄几十亿上百亿，建设和投资回收周期又非常长，经常是二三十年。而银行的资金来源主要以几个月或者一两年的居民储蓄为主，这中间就会有期限错配的风险，利润也不高。所以商业银行不适合，也不愿意参与到这些项目中去。

 

这时候，世界银行等国外“政策性金融机构”已经有很多成功经验，在借鉴他们经验的基础上，1994年，我们国家成立了“国家开发银行”。

 

这个银行的定位非常清楚：一家“政策性银行”。这个用词非常考究。所谓“政策性”就是要负责国家宏观经济政策在资金层面的落地，比如要保证国家重点项目的建设资金，要在资金上对国家重点产业进行倾斜。所以，它是国家意志的凸现，负有国家宏观调控的职责。而所谓“银行”又表示它和财政不一样，要在财政以外建立一个长期稳定的资金来源，将大量的居民储蓄和社会资金经过金融化的手段，转化成长期的建设资金。

 

在这种考量下，面向金融机构发行债券（金融债）就成了国开行的筹资选择。为了保证国开行能获得比较低成本的资金，这个时期的债券发行有很强的摊派性质，各个金融机构被要求认购，邮储银行和几大商业银行认购了大部分的债券。从1994年到1998年，国开行发行了近5000亿债券，这些资金投向了三峡大坝，大亚湾核电站，京九铁路，京广铁路，首都机场，虹桥机场等一大批著名的“铁公基”项目，为中国基础设施建设面貌的改变打下了极好的基础。

 

尽管债券发行的摊派有很强的计划经济色彩，但是在中央财政困难和国家开发建设需要大量资金的两难处境中，通过“金融化”而不是“财政化”的手段，开创了一种稳定长期的筹资模式，解决了国家开发的问题——开行创造了一种“中央融资平台”的模式，国家深刻意识到“金融”的资源动员和调配能力，为后期的金融市场的进一步放开发展打下了政策层面的基础。

 

二、 发展：城镇化进程的“地方融资平台”

 

1998年之后，中国经历了快速的城镇化，从1998年到2016年，大约有3亿农民变成了“城镇户口”，这也意味着，这个阶段国家开发的重点转向了各个地方的发展。但是问题又出现了。

 

现在的问题是地方政府要搞建设但是没钱。通过1994年的税制改革（分税制），这时中央和地方的财权已经有了微妙的变化， 1998年中央财政已经占到财政收入的50%以上。随着城镇化的加快，地方政府要承担很多职能：地方的交通水电等基础设施建设，居民的医疗教育，城市治安…..但是地方政府却没钱。（前两年报纸媒体上经常谈论的“地方债问题的根源是地方政府的事权和财权不匹配”，其实说的就是这么个简单道理）

 

这个阶段的国开行也进入了一个盘整期：中央财政丰盈，国家级项目的融资需求变小，国开行需要重新定位。这个时代国开行的行长是中共元老陈云的儿子陈元，他要求（国开行）的思路要转向地方建设，同时提出了要将国开行的融资优势和（地方）政府的组织优势结合，建立一种新的“银政关系”，即后来大家熟悉的“地方融资平台”。

 

 

地方融资平台这个词语在媒体上被炒作污名化得厉害，但是大多数搞不清这到底是什么意思。最开始的地方融资平台就是国开行和安徽芜湖地区合作开发的。当时芜湖面临的就是要发展没钱的窘境，国外城市发展大多采用发市政债的方式——但是当时中国债券市场基本是蛮荒之地，根本不具备这个条件。中国城市建设主要依靠财政，财政不行了就指望信贷，可是贷款需要“抵押”和“信用担保”——作为非法人的“城市”，那什么做抵押和信用担保呢？

 

解决方案就是“融资平台”：地方政府划拨优良资产，成立建设投资公司作为借款的主体，企业的资产作为抵押品，地方政府财政兜底则作为信用增信。然后芜湖市将多个城市建设项目打包，统一通过建投公司向国开行贷款，等于是国开行的贷款风险分散到了多个项目上。1998年，通过这种“融资平台”的模式，芜湖从国开行拿到10多亿的10年期贷款，几年内，城市道路交通网络面貌一新。这个模式很快成了全国城市基础设施建设的模板，迅速推广开来。2003年，天津希望在国开行贷款500亿，这么大笔贷款的抵押成了最揪心的问题，一种“以土地增值收益”作为还款来源的模式出现了，经此一役，国开行以土地收益权作为抵押，土地收益增值作为还款来源的这么一套城市建设融资模式趋向成熟——苏州高新科技产业园，北京奥运村，上海世博园，全国各地高速公路网，113个城市的机场建设——我们每个人都使用过经历过的这些“城市设施”，其实大多是采用了这样一种以“城市经营”带动基础设施建设的方法给做起来的。这个过程中当然产生了很多官商勾结啊，权钱交易，或者重复投资的事件，但是瑕不掩瑜，在一个并不富裕的大国（2000年，中国人均GDP只有800美元，2016年是8000多美元），没有这样一种以城市开发中土地的增值收益为抵押的创新融资模式，中国基础设施的面貌不会是今天我们看到的样子。

 

从这个意义上看，国开行在第二个发展阶段里创新性的搭建了“地方融资平台”，将大量资金顺利转化到当时中国城镇化最需要的基础设施建设上，我们所看到的“中国奇迹”，不管是日新月异的基础设施，还是稳定快速的城镇化进程，这背后最大的金融推手之一，是一家冠以“国家开发”名字的银行。