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中国奇迹背后的“金融推手”——国家开发银行

文 | 唐涯
 
国开行(国家开发银行)对于很多人而言是个陌生概念,但是无论是什么人,一定听过或者用过下面这些设施:三峡大坝,京九铁路,奥林匹克运动场,浦东机场,首都机场,京沪高铁,国航,东航的飞机……毋庸置疑,这些巨大的工程是 “中国奇迹”的一个缩影。
 
但是,所有的“奇迹”和“增长”是需要巨量的资金支持的,缺乏资金支持的“奇迹”只可能是海市蜃楼。我们脚下的路,桥,机场,水利设施……这些动辄百亿的大工程的背后都有一个共同的名字:国家开发银行(国开行)。
 
从90年代以来的20多年里,国家开发银行搭建了两个融资平台;上个世纪90年代中期的中央融资平台和本世纪初的地方融资平台,解决了不同历史时期中央财政和地方财政的困难,为中国基础设施建设提供了强有力的金融支持。从某种意义上说,这家被冠以“国家开发”名称的银行是中国奇迹背后的金融推手。
 
一、起源:国家开发建设的“中央融资平台”
 
上世纪90年代中期,中国经历着2个特殊宏观背景:(1)财政没钱,(2)经济高速增长,国开行就是这两个背景下的产物。(大家都知道)1992年的春天,“有位老人在南海边,画了一个圆”之后,全国改革开放,投资建设的热情高涨,到1994年已经出现了经济过热,物价飞涨的局面。中央对此很挠头,一方面,国家处于百废待兴,交通水利电力等基础设施要大力建设,另一方面,当时的中央财政非常吃紧:从1978年到1990年,我国已经连续出现12年的财政赤字(就是财政支出超过收入)。一是国有企业亏损严重,国家税源不稳定,二是中央从80年左右开始对地方让利,财权下放厉害,中央财政占财政的比例从(1953年)的83%已经下降到1992年的28%,中央财政多次出现入不敷出,去向地方请款(借钱)的窘境。
 
国家建设要大量的长期资金,财政又没钱,怎么办? 在大一统的计划经济体制下很好办——全国人民勒紧裤腰带补贴财政,行政规定银行的资金投向,有了坏账也是国家一篮子包下来。但是随着90年代改革开放的深入,银行的“商业性金融”功能凸现,银行被要求要“自负盈亏,对每一笔贷款负责”—— 这就使得银行必须学会从商业角度出发考虑问题,像大型水电站,铁路这些基础设施项目,资金量巨大,动辄几十亿上百亿,建设和投资回收周期又非常长,经常是二三十年。而银行的资金来源主要以几个月或者一两年的居民储蓄为主,这中间就会有期限错配的风险,利润也不高。所以商业银行不适合,也不愿意参与到这些项目中去。
 
这时候,世界银行等国外“政策性金融机构”已经有很多成功经验,在借鉴他们经验的基础上,1994年,我们国家成立了“国家开发银行”。
 
这个银行的定位非常清楚:一家“政策性银行”。这个用词非常考究。所谓“政策性”就是要负责国家宏观经济政策在资金层面的落地,比如要保证国家重点项目的建设资金,要在资金上对国家重点产业进行倾斜。所以,它是国家意志的凸现,负有国家宏观调控的职责。而所谓“银行”又表示它和财政不一样,要在财政以外建立一个长期稳定的资金来源,将大量的居民储蓄和社会资金经过金融化的手段,转化成长期的建设资金。
 
在这种考量下,面向金融机构发行债券(金融债)就成了国开行的筹资选择。为了保证国开行能获得比较低成本的资金,这个时期的债券发行有很强的摊派性质,各个金融机构被要求认购,邮储银行和几大商业银行认购了大部分的债券。从1994年到1998年,国开行发行了近5000亿债券,这些资金投向了三峡大坝,大亚湾核电站,京九铁路,京广铁路,首都机场,虹桥机场等一大批著名的“铁公基”项目,为中国基础设施建设面貌的改变打下了极好的基础。
 
尽管债券发行的摊派有很强的计划经济色彩,但是在中央财政困难和国家开发建设需要大量资金的两难处境中,通过“金融化”而不是“财政化”的手段,开创了一种稳定长期的筹资模式,解决了国家开发的问题——开行创造了一种“中央融资平台”的模式,国家深刻意识到“金融”的资源动员和调配能力,为后期的金融市场的进一步放开发展打下了政策层面的基础。
 
二、 发展:城镇化进程的“地方融资平台”
 
1998年之后,中国经历了快速的城镇化,从1998年到2016年,大约有3亿农民变成了“城镇户口”,这也意味着,这个阶段国家开发的重点转向了各个地方的发展。但是问题又出现了。
 
现在的问题是地方政府要搞建设但是没钱。通过1994年的税制改革(分税制),这时中央和地方的财权已经有了微妙的变化, 1998年中央财政已经占到财政收入的50%以上。随着城镇化的加快,地方政府要承担很多职能:地方的交通水电等基础设施建设,居民的医疗教育,城市治安…..但是地方政府却没钱。(前两年报纸媒体上经常谈论的“地方债问题的根源是地方政府的事权和财权不匹配”,其实说的就是这么个简单道理)
 
这个阶段的国开行也进入了一个盘整期:中央财政丰盈,国家级项目的融资需求变小,国开行需要重新定位。这个时代国开行的行长是中共元老陈云的儿子陈元,他要求(国开行)的思路要转向地方建设,同时提出了要将国开行的融资优势和(地方)政府的组织优势结合,建立一种新的“银政关系”,即后来大家熟悉的“地方融资平台”。
 
 
地方融资平台这个词语在媒体上被炒作污名化得厉害,但是大多数搞不清这到底是什么意思。最开始的地方融资平台就是国开行和安徽芜湖地区合作开发的。当时芜湖面临的就是要发展没钱的窘境,国外城市发展大多采用发市政债的方式——但是当时中国债券市场基本是蛮荒之地,根本不具备这个条件。中国城市建设主要依靠财政,财政不行了就指望信贷,可是贷款需要“抵押”和“信用担保”——作为非法人的“城市”,那什么做抵押和信用担保呢?
 
解决方案就是“融资平台”:地方政府划拨优良资产,成立建设投资公司作为借款的主体,企业的资产作为抵押品,地方政府财政兜底则作为信用增信。然后芜湖市将多个城市建设项目打包,统一通过建投公司向国开行贷款,等于是国开行的贷款风险分散到了多个项目上。1998年,通过这种“融资平台”的模式,芜湖从国开行拿到10多亿的10年期贷款,几年内,城市道路交通网络面貌一新。这个模式很快成了全国城市基础设施建设的模板,迅速推广开来。2003年,天津希望在国开行贷款500亿,这么大笔贷款的抵押成了最揪心的问题,一种“以土地增值收益”作为还款来源的模式出现了,经此一役,国开行以土地收益权作为抵押,土地收益增值作为还款来源的这么一套城市建设融资模式趋向成熟——苏州高新科技产业园,北京奥运村,上海世博园,全国各地高速公路网,113个城市的机场建设——我们每个人都使用过经历过的这些“城市设施”,其实大多是采用了这样一种以“城市经营”带动基础设施建设的方法给做起来的。这个过程中当然产生了很多官商勾结啊,权钱交易,或者重复投资的事件,但是瑕不掩瑜,在一个并不富裕的大国(2000年,中国人均GDP只有800美元,2016年是8000多美元),没有这样一种以城市开发中土地的增值收益为抵押的创新融资模式,中国基础设施的面貌不会是今天我们看到的样子。
 
从这个意义上看,国开行在第二个发展阶段里创新性的搭建了“地方融资平台”,将大量资金顺利转化到当时中国城镇化最需要的基础设施建设上,我们所看到的“中国奇迹”,不管是日新月异的基础设施,还是稳定快速的城镇化进程,这背后最大的金融推手之一,是一家冠以“国家开发”名字的银行。
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