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全球PPP投资市场概述

文 | 香帅团队
 
从2013年底开始,PPP成为中国最热门的名词[1]。PPP项目呈现出爆炸式增长。截止2016年0月底,中国PPP入库储备项目多达10,471个,(预计)总投资额高达10.6万亿元。不少人预测,PPP投资将成为未来几年中国经济增长的最重要引擎。这个现象背后的宏观背景是:2012年以后中国经济面临下行压力,而财政政策又受到政府债务风险的制约——正因为此,公私合营的PPP模式开始进入中国政府视野。在政府部门和私人部门发展不平衡的背景下,引入社会资本,与政府合作进行基础设施建设的PPP项目被视作解决地方政府债务负担、规范地方政府债务管理、解决地方上基础设施建设(维护)资金短缺等问题的一种有效方式。在分析全球PPP项目数据的基础上,本文简要地总结概述了:
 
(1)PPP投资模式的起源和涵义;
 
(2)全球PPP投资的历史沿革;
 
(3)发展中国家PPP市场的现状;
 
(4)中国PPP市场的现在与未来。
 
[1]2013年11月召开的中共十八届三中全会决定“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”
 
1 PPP投资模式的起源和涵义
 
PPP的全称是Public-Private-Partnership,这种“公私合营”的投资模式产生于上个世纪90年代的英国,随后在全世界被推广开来。一般来说,PPP主要指公共部门与私人部门在基础设施及公共服务领域以某个项目为基础形成合作。通常模式为:社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大多数工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;而政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管,以保证公共利益最大化。
 
PPP的全称是Public-Private-Partnership,这种“公私合营”的投资模式产生于上个世纪90年代的英国,随后在全世界被推广开来。一般来说,PPP主要指公共部门与私人部门在基础设施及公共服务领域以某个项目为基础形成合作。通常模式为:社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大多数工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;而政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管,以保证公共利益最大化。目前的主流观点认为,PPP模式存在广义和狭义两大类。
 
广义的PPP模式可分为以下三种:(1)外包:政府投资,私人部门仅承担整个项目中的一项或几项职能,并通过政府付费实现收益。(2)特许经营:私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系,项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。这一类PPP模式在实践中衍生出更多的细分合作类型,如TOT(Transfer-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)和以PFI(Private-Finance-Initiate)为代表的其他形式。(3)私有化:私人部门负责项目的全部投资,承担全部风险,通过向用户收费收回投资实现利润,而且项目的所有权永久归私人所有。不过,这种模式在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管,以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害。
 
狭义的PPP模式主要指特许经营,这也是我国目前大力推广的PPP模式。具体的说,政府和社会资本通过股权合作的方式共同设立特殊目的公司(SPV),政府通过政府采购的形式与SPV签订特许合同,由SPV负责筹资、建设及经营。政府和社会资本根据SPV的经营成果按持股比例分享收益,承担费用和相应风险;一定经营期满后,再将建设项目无偿或低价移交给政府。在这种模式下,政府和企业合作更加紧密深入,信息相对较为对称。
 
2 全球PPP的历史沿革
 
早期“公私合营”模式的雏形出现在18、19世纪的英国。当时有大商人联合设立类似信托的公司,向私人借钱维修公路,并设卡收费,作为还款来源——私人运营公用设施的做法由此起步。但是直到上个世纪90年代,现代意义上的PPP(Public-Private-Partnership)才开始在英国得到长足发展。在英国PPP模式的基础上,澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国等发达国家也逐渐摸索出了适合本国PPP的政策框架和实施要件。
 
PPP的起源可以追溯到几百年前英国的交通系统。当然,在初期的实践中并没有明确的提出PPP概念,更没有形成相应的理论,但是已经出现了公共部门与私人部门的互动和交易,共同为用户提供服务。
 
PPP起源于收费公路的诞生。有趣的是,英文中最早的公路被称为turnpike,是因为路段上布置了可移动的路障,通常由一根长杆(pike)或栅栏组成,管理人可以通过移动横杆(turn the pike)来阻断路面交通。15世纪时,欧洲人设置这样的路障通常是为了在战时减缓骑兵的袭击速度。而到了17世纪,税务机构开始推行公路收费政策,turnpike的作用发生变化,开始用来阻挡过往车辆,收取“过路费”后再放行。尽管1364年英格兰的法律首次允许设立收费站,但第一条收费公路直到1663年才得以建成。直到18世纪早期,才确立了将公路的管辖权归属专门的地方机关以及将养护成本从国家转移到使用者的惯性规则,而使用者付费的特点正是PPP模式发展的有利因素。1706年,英国成立了第一个“收费公路信托”,负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。由于当时管理收费公路的信托企业较小,每家企业只能负责10英里或20英里的路段,因此常常会有某一段公路不通的情况,导致长途运输受到限制。1820年,英国大约有3200公里的收费道路,年收费额为125万英镑。
 
英国交通系统另一个典型的例子是,1825年英国民营公司Stockton & Darling成立,运营世界第一条蒸汽火车铁路。在当时没有相关运营经验的情况下,英国政府愿意由民营公司来进行第一次尝试。二者达成的协议是,政府既不背负铁路的运营成本,同时也不约束铁路的运营。Stockton & Darling公司将铁路线一段一段地分包给小型民营公司去建设和运营,这种模式虽然符合市场需求,但同样不具备规模效应。接着,大型民营公司开始收购小型民营公司,以提升自身规模效应。到了1923年,几乎所有的铁路线都被大型民营公司收归旗下。20世纪40年代后期,铁路运营市场需求走弱,这些大型民营公司财务陷入亏损泥潭,政府将所有铁路资产进行了国有化,并在接下来的几十年内开始根据市场需求压缩这个板块,以缩减政府的财政开支。1979年油价危机,油价降低,铁路运营业务需求锐减造成了财政损失。政府为了削减财务开支,开始放松管制重新引入民营公司分包铁路运营业务。政府则作为监管方和潜在的资金提供方。20世纪末,由于公路交通污染和拥堵问题,铁路运营业务需求再次旺盛,公私合营模式雏形初成,支撑着英国铁路运营业务板块。
 
“收费公路信托”和Stockton & Darling公司是民营资本替代政府部门承担交通系统的筹资、建设、维护和经营的开端,类似于广义PPP中的私有化模式。政府不会对民营资本的进入和运营没有太多的限制。这种合作模式中,公共部门的作用体现在,私人部门的项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管,以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害。比如1773年英国国会通过了《收费公路法案》,规定了详细的差别收费制度。
 
与铁路系统相似,英国乃至世界的PPP实践都有类似的演进过程:民营公司开启新业务板块;业务板块遭受外部冲击,政府出面接管;政府接管后面临市场化问题,最终重新引入民营公司形成一个混合解决方案来维持业务板块。
 
这种混合解决方案——即现代意义上的PPP出现在英国、加拿大等国家,并在20世纪90年代开始在发达国家普及。
 
英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一,其主要形式是私人融资倡议(Private Finance Initiative, PFI),政府通过与市场投资人签订合同,由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护基础设施,并由政府定期支付费用,合同期一般在15-30年。20世纪80年代,英国经济低迷、财政赤字巨大,政府采取紧缩政策。撒切尔夫人上台之后,大力推进私有化改革,英国政府开始提出私人资本参与公共项目的想法。1992年11月,保守党政府的财政部长在秋季预算报告中宣布,将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用,此即PFI的开端。PFI计划的推行标志现代意义的PPP诞生。英国是欧洲最活跃的PPP市场,项目主要集中在交通、医疗和教育领域。到目前,英国PPP项目绝大部分是私人融资倡议(PFI、PF2,由政府付费),还有少数的特许经营类(由使用者付费)。其中,PF2指第二代私人融资倡议,PF2在PFI模式的基础上要求提高项目的资本金比例,政府资金以小股东的形式进入,既能缓解私人投资者的融资压力,充分发挥了私人资本的与业能动性,又能使政府的风险降到最低。
 
加拿大的PPP市场则源于省级政府。由于教育、交通、医疗的管理权力集中在省一级政府,不列颠哥伦比亚、亚伯达、安大略和魁北克等省份开始推动PPP项目在这些行业的发展。1980-2000年是加拿大PPP的探索阶段,项目主要集中在桥梁、机场、公路等行业,并没有统一的规划;2000-2005年为发展阶段,PPP项目数量增加,行业范围扩展,出现省级的规划和一些公私合作的专业机构;2006年至今为成熟阶段,经济基础设施和社会基础设施的PPP 项目在全国普遍开展起来。PPP国家委员会和加拿大PPP中心是加拿大主要的PPP服务机构,加拿大联邦政府为鼓励地方政府采用和推广PPP模式,在PPP Canada设立了一个规模为12亿美元“P3加拿大基金”,任何层级的地方政府都可以申请该基金,适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域,但该基金对项目的投入加上其他的联邦资金援助不能超过项目建设成本的25%。地方政府层面,一些省级部门/协会可以采用PPP方式进行融资,或者具有审核、支持PPP项目推进的职能。加拿大的PPP模式类型较灵活,实际合同中采用最多的两种模式是DBFM(设计-建设-融资-维护模式:私营经营者设计、建设、融资并且永久性管理、维护一项设施)和DBFMO(设计-建设-融资-维护-运营模式:私营经营者设计、建设、并且永久性管理、维护、运营一项设施)。
 
到目前,PPP在全球各地都取得了显著进展,广泛适用于公共管理的各领域。PPP市场较成熟的国家,如英国、加拿大、澳大利亚,建立了国家PPP中心或者地方PPP中心,比如英国基础设施局、PPP加拿大、澳大利亚基础设施局。PPP中心主要职能是提出政策建议、参与项目审核、提供技术支持、提高政府能力、支持项目融资、建立信息平台等。根据PWF(Public Works Financing)的数据,1985-2011年,全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元,其中,欧洲处于领先地位,大约占全球PPP名义价值的45.6%,接下来是亚洲和澳大利亚,所占份额为24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者从合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%,非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元,占全球份额的4.1%。在全球范围内,发达国家的PPP起步相对较早,再加上其市场经济成熟,政治承诺和法律环境稳定,项目库丰富,流程更透明等因素,所以发达国家仍是当前主要的PPP市场。需要注意的是,PPP作为传统模式的一种补充,到目前为止在公共投资中的比例只占一小部分。即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家,PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。
 
3 发展中国家的PPP市场现状
 
发展中国家在大型基础设施建设领域有着庞大需求,然而政府却容易陷入资金不足的尴尬局面。PPP模式有助于缓解财政约束,提高政府债务的可控性,这对于发展中国家具有相当大的吸引力。全球中低收入国家的PPP投资呈现出周期性,在1997年达到峰值,2004年达到最低点,之后逐渐回升。在模式选择中,绿地项目模式受到青睐,而租赁管理模式吸引力最弱。在行业选择中,能源和交通是两大热点。在地区上,PPP模式更适合宏观经济稳定和消费需求稳定的市场,比如拉美和加勒比海地区。
 
相较于发达国家,发展中国家在大型基础设施建设领域有着庞大需求,然而政府却容易陷入资金不足的尴尬局面。PPP模式有助于缓解财政约束,提高政府债务的可控性,这对于发展中国家具有相当大的吸引力。世界银行PPI项目数据库统计了1990-2015年间112个中低收入国家的基础设施行业私人参与状况。PPI(Private Participation in Infrastructure),即私有部门参与基础设施建设,这一概念是由世界银行提出的,与PPP含义大致相同。世界银行的PPI数据库基建项目的统计范围包括交通、能源、通信、供水和污水处理。只有信息公开、项目合同签订完毕、以公私合营模式运营、并由私有部门承担运营风险的项目才被纳入该数据库。
 
如下图所示,中低收入国家的PPP投资额与PPP项目数的走势基本一致,并呈现出一定的周期性。全球中低收入国家PP投资额和项目次数在1997年达到峰值,而在之后几年,PPP项目无论在投资额还是项目数量上均有所下滑,在2004年达到最低点,之后才逐渐回升,直到2008年金融危机后,PPP模式又重新在发展中国家流行开来,PPP全球投资额维持在1000亿美元左右的较高水平。这与发展中国家近年来对大型基础设施项目建设的巨大需求有很大关系。 1990-2015年间全球PPP项目总计5152个,投资次数为6755次,投资金额总计17,401亿美元。
 
PPP模式在项目选择中表现出了明显偏好。1990-2015年间,在所有公私合作模式中,绿地项目模式(即私营机构或公私合营机构在特定合同期限内建设、运营一个新的设施,并将该设施所有权在合同期满后移交给公共部门的模式)最为主流,而“管理与租赁合同”模式(即政府部门与私人部门签订管理与租赁合同),达到的吸引力最弱。
 
从行业分类看,1990-2015年间,能源和交通两个行业获得的投资额最多,超过了全球发展中国家PPP投资额的90%。在能源领域推广PPP,有利于打破社会资本进入能源基础设施和公共服务领域不合理限制,改善地区能源公共服务水平,是保障和改善民生的一项重要工作,故民营资本在能源行业参加最多。我们知道,对交通领域的投资能够直接拉动经济发展和多行业的快速发展,加强人口和其他社会资源的流动,加速社会资源的配置,对于提高经济增速益处明显。同时交通也是可以由使用者直接付费的一个领域。所以民营资本参与交通领域投资的比例较高,同时也增长最快。
 
从全球PPP的区域分布看,1990-2015年间,拉美与加勒比海地区的PPP投资额和项目数最高,总项目在全球的PPP项目中占比超过50%;总投资额约占全球投资额的40%。其次是东亚与太平洋地区和南亚地区。而东欧与大西洋地区、撒哈拉以南的非洲以及中东与北非三个地区的PPP投资额和项目数均与之前三个地区有很大差距。造成这种区域差异的一个重要原因是,PPP模式更适合宏观经济稳定,消费需求稳定的市场。
 
分国家来看,在112个样本国家中,1990-2015年间PPP投资额前十名的国家以及PPP项目次数前十名的国家均集中在亚洲和拉美地区。其中,巴西和印度的投资额远超其他国家,中国的投资额位列第三位。巴西的PPP项目次数高达1510次,中国以1116次位列第二。这与上面全球PPP区域分布的结果一致。一些拉美国家有着雄心壮志的PPP发展规划,其中尤以巴西和墨西哥的规模最为庞大。2012年以来,危地马拉、洪都拉斯和乌拉圭建立了新的PPP执行机构;不少国家将PPP项目的执行列入其国家整体规划中,如巴西、哥伦比亚等;国际金融机构对参加拉美PPP项目融资的兴趣也显著上升。而亚洲国家人口较多,市场需求庞大,具备PPP发展的良好条件。
 
项目投资均值位列第一名的国家是摩洛哥,项目投资额均值为12.50亿美元,远超过第二名土耳其(8.07亿美元)54.88%。中国的PPP项目投资额均值仅为1.18亿美元,位列112个样本国家的第68位,从投资额均值的量级差异可以看出,在2015年之前,中国的项目平均投资额较少,即项目涉及金额普遍较小。
 
进一步地,对比2011-2015年间金砖四国的PPP投资额可以发现,金砖四国的PPP投资总额从2011年的715亿美元大幅跃升至2012年的1304亿美元,并在当年达到峰值。从2013年起,金砖四国的PPP投资总额迅速回落至600亿美元以下。从四国的投资额占比分析,2011年印度投资额占比最高,为59.00%,中国占6.27%;2012年至2015年,中国的投资额占比分别为4.21%、20.91%、12.62%和20.80%,巴西的投资额占比分别为68.51%、63.49%、78.49%和29.07%。俄罗斯的投资额占比近5年来均为最低。巴西PPP项目如此高的投资额和占比可以归因于国家的整体发展规划,中国近4年来投资额占比的稳步提升,也反映了政府的大力支持和业界的广泛实践。
 
放眼全球,2015年全球的PPP投资额达到了1037亿美元,较2014年的958亿美元有所增加。2011年至2015年的全球PPP年均投资额均值为1202亿美元。关注国家,2015年中国和巴西的PPP发展呈现疲软态势。中国的PPP投资额项目均值仅为6313万美元,跌破了近5年、近10年和近20年的均值,巴西的PPP投资额也跌至41亿美元,相比2014年的427亿美元甚为悬殊。与中国和巴西相反,土耳其修建IGA机场的项目创造了新的PPP投资额记录。IGA机场是伊斯坦布尔的第三座机场,总投资额为356亿美元(其中包含了支付给政府的291亿美元特许经营权费用)。
 
4 中国PPP市场:过去与未来
 
从1994年到2013年,中国PPP市场经历了试点,起步,推广阶段,对PPP的规范化、专业化和本土化进行了积极的尝试。从2014年开始,中国PPP市场井喷。截止2016年9月底,全国入库的储备项目多达10,471,执行阶段项目的投资额已经达到1.56万亿元,预计总投资额度更高达10.6万亿元。这一模式在城市基础设施建设和管理方面的应用潜力巨大,有可能成为新型城镇化发展的主要引擎。但是,要怎么解决真正社会资本进入的问题,可能还是未来中国PPP市场发展的一个挑战。
 
以2014年为界,中国PPP项目呈现出前后阶段的冷热不均。1994年至2002年为试点阶段,主要对BOT模式的可行性进行了探索,项目的操作理念集中在吸引外商投资。1997年国内掀起了第一波PPP热潮,但1998年的亚洲金融危机使得国内PPP项目步入低谷。2003年至2013年,PPP进入推广阶段。这一阶段对PPP的规范化、专业化和本土化进行了积极的尝试,形成了相对成熟的项目结构及协议文本,为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。其中,2005年的PPP投资额高达107.69亿美元,2007年的PPP项目次数达95次。受2008年金融危机的影响,PPP发展进入反复期。截至2013年,中国的PPP项目的投资金额总计1225亿美元,投资次数为1021次,每次项目的平均投入为1.20亿美元。从2013年底开始,PPP成为中国最热门的名词。2014年,随着PPP模式制度化建设等一系列顶层设计的逐步推进,PPP项目迎来新一轮的投资热潮。2014年底,财政部正式确定的30个PPP示范项目总投资额达1800亿元。2015年第二批PPP示范项目数量和总投资额分别为206个和6589亿元。截止2016年9月底,全国入库的储备项目多达10,471,执行阶段项目的投资额已经达到1.56万亿元,预计总投资额度更高达10.6万亿元,不少人预测,PPP投资将成为未来几年中国经济增长的最重要引擎。
 
这里需要注意:世界银行的PPI数据库统计口径和我国财政部的PPP中心不一致,前者要求项目合同(包括资金合同)签订完毕,后者申报审核后即纳入统计。所以我们会看到世界银行的统计数据和我国财政部数据之间有很大差异。这种差异也正是目前中国PPP投资热潮中普遍存在的问题:雷声大雨点小。 虽然在政府的力推主导下,项目签约多,但是在实践中落地难,实施更慢。
 
截至2016年6月底,PPP项目的总投资额已高达10.6万亿元。从入库项目增速来看,参考全国PPP综合信息平台项目库季报(2016年第二季度)的统计数据,入库项目逐月递增,月平均增加457个。从项目落地情况来看,2016
 
从具体数据来看,2015年第一季度进入执行阶段的PPP项目为369个,二季度增至619个,表明二季度比一季度新增250个落地项目,落地项目增长率高达67.7%。另外,截至2016年一季度,入库项目的落地率为21.7%,财政部示范项目的落地率为35.1%;截至2016年二季度,入库项目的落地率提高至23.8%,财政部示范项目的落地率高达48.4%,PPP项目落地呈现出加速的趋势。
 
进一步分析1990-2015年间中国PPP项目的类型和行业分布。从项目类型看,和其他发展中国家的实践很像,绿地项目是最主要的类型,占到所有PPP项目的86.39%;其次是褐地项目,占比13.48%;管理与租赁项目占比最小,仅为0.13%。从行业分类看,能源行业最受PPP项目的青睐,占到所有PPP项目的47.94%;其次是通信行业,占比43.33%;剩余项目主要集中在交通行业,占比为8.73%。这与我国的现状吻合,因为目前能源、通信和交通运输等行业的基础设施、公共服务体系基础有待进一步提升,故政策支持的导向和业内PPP项目 的实践主要集中在能源、交运和市政等板块,从而使得项目分类呈现出明显的行业聚集化特征。
 
在经济成长趋缓、货币以及财政政策维持中性的情况下,政府和社会资本对PPP模式有着强烈的市场需求。自2014年成立中央PPP工作小组以来,我国财政部、发改委和交通部等相关部门密集出台了一系列对PPP模式的政策扶持和操作指导文件。从政府角度来看,政府的工作重点是化解存量债务风险,由于近几年大量的地方政府投资依赖于政府融资平台的举债完成,地方债压力陡增。加上《国务院关于加强地方性债务管理的意见》(国发“43号文”)的发布,PPP模式成为地方政府清理债务的重要转型方向。
 
对于中国PPP投资模式的发展,一个乐观的预期是能够在公共投资项目中引入社会资本,民营资本和外资企业均可通过公共产品服务项目参与投资,从而实现打破篱笆经济建立统一市场,促进各种生产要素的自由流动优化配置。但是在实际操作中,社会资本,尤其是民营资本进入的热情并不高涨,其中有投资项目周期偏长等客观因素,但更重要的还是“国资”和“民资”的权利义务划分不够清晰,民营资本在进入的时候非常踌躇,担心经营管理上缺乏独立性,以及未来权益无法得到有效保障。正因为此,各地的PPP投资都出现了雷声大雨点小的问题,签约多,落地少,实施更少,而最后进入的“社会资本”有很大部分来自政府(或者政府相关)的部门或大型国有企业。
 
整体上来看,2014年以来我国PPP投资有井喷式发展。这一模式在未来也将持续发力,有效带动经济增长。PPP项目在城市基础设施建设和管理方面的应用潜力巨大,有可能成为新型城镇化发展的主要引擎,。另外,预计从2016年到2020年,我国城市轨道交通总里程将增至7000公里到7500公里。城市轨交的投入至少可达2万亿元以上,将给工程建设、轨交设备和维护运营市场带来大量新增订单。这也预示着PPP项目拥有广阔的市场前景。但是,要怎么解决真正社会资本进入的问题,可能还是未来中国PPP市场发展的一个挑战。
 



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