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深圳土地制度改革变迁实录

文 | 唐涯 徐远

“这个世界上,只有土地与日月同在。土地是世上唯一值得你为它奉献,值得为它奋斗、牺牲的事物,因为它是唯一永存的东西。”——玛格丽特·米切尔 《飘》

人类对土地的迷恋从来没有停止过。从周朝的井田制、汉朝的王田制、三国时期的屯田制、到北魏之后的均田制;从30年代消灭地主阶级的土地革命、40年代地主减租减息的土地政策,50年底的土地改革、到70年代的家庭联产责任承包制——千百年的中国朝代更替,就是一部土地制度的沿革史;大半个世纪以来新中国政治经济面貌的跌宕起伏,也正是土地制度的沧海桑田。

70年代末开始的家庭联产责任承包制是这40年最至关重要的改革,它部分地释放了亿万农民的自由,为城市化和工业化提供了最优质廉价的劳动力。所谓“中国奇迹”,从某种意义上来说,就是一点点土地自由的奇迹。

毋庸置疑,深圳是这个奇迹中最亮眼的部分。从1980年一个3万人的小渔村,到2016年人口超过1500万的国际大都市,30年增长500多倍,对百年上海形成全方位赶超的局面,堪称城市发展史上的经典案例。

“人往高处走,水往低处流”——深圳是快速、大规模城市化的缩影,是千万人背井离乡的选择,也是对中国这40年改革是成果的最好诠释。但是很多人却忽略了,深圳成功的背后,土地制度变革才是最根本的推手之一。

和深圳“敢为人先”的气质一脉相承,深圳的土地制度变革,始终处于全国先锋的位置。在特区建立早期,深圳就顶住压力,允许外商有偿使用土地,而且一租就是50年。1987年,深圳首次公开拍卖土地使用权,推动了我国土地有偿使用制度的改革,产生了深远的影响,甚至推动了宪法的修订。1992年,深圳实施“统征”,率先在关内实现土地全部国有化和农民市民化。2004年,深圳又再次实施“统转”,在全域实现土地全部国有化,以及农民市民化,深圳成为全国第一个没有农村建制的城市。

这一系列的改革举措,缓解了一直暧昧含混的土地流转和土地产(使用)权问题,保障和促进了劳动力的合法迁徙流动,极大的加快了城市化进程。从历史经验看,弹性灵活的土地制度,是深圳的活力之源。

然而30多年之后,土地又开始成为了深圳发展的瓶颈。深圳全境拥有1991.7平方公里的划定土地。在这个1991.7平方公里中,有916.2平方公里的农用地不可动用。剩下的土地,特别是区位好的土地,已经基本被占用完毕。进一步城市扩张和工业化,尤其是大项目,缺乏合适的空间,深圳的发展面临用地困难、无地可用的困境。现有的土地(用地)制度与深圳发展阶段之间的摩擦不适日益明显——在这一背景下,土地制度的改革再次被提上议事日程。改革的第一步,是要把脉现实的问题,而理解现实,最好的办法就是从历史入手,理清问题的来龙去脉,从中找到解决问题的突破口。

1 “用地生钱”:深圳改革的第一桶金

改革初期最大的约束是资金匮乏。在早期建设中,以地换钱+杠杆开发的开发思路,让深圳以3000万原始资本撬动了76.3亿的基础建设投资。土地的有偿使用,也开启了中国建设的新世界。

站在1978年的历史路口,国民经济以农业为主,工业化、城市化都还很落后。尤其在遍地滩涂的小渔村深圳,我们缺的是钱,而不是地。因此早期的改革思路之一,就是用地生钱,获取发展的“第一桶金”。

用地生钱的一个思路,是利用区位较好的地方,比如罗湖,集中所有资金开发一小块地,建设商业地产,建好的地产出租获得一大笔资金,再反过来投入扩大再开发,通过滚雪球的方式,把开发区建立起来。

用地生钱的另一个思路,是靠“两张皮”,一张地皮,一张嘴皮。当时特区的政策基本上是国家“只给政策不给钱”,最初投入资金只有3000万国家贷款,如何利用好优惠政策,是快速发展的关键。早期的深圳开发者们(包括官员),很多就是住在铁皮屋里,每天用三寸不烂之舌宣讲优惠政策,吸引外商来投资,利用外商的钱来开发土地,然后由此向中央各部委、其他地区、银行筹钱,逐步地发展深圳的基础设施建设——深圳的工业化和城市化,就是在这样一穷二白的背景下开始的。

随着大量港资的涌入,“金融”的理念开始在深圳开发中崭露头角。开发者们惊喜的发现,用地生钱的思路,可以借助金融杠杆而威力倍增。比如,利用一块土地的开发权,不等地基开挖、房子开建,就可以开始预售房屋,甚至预售楼花,拿卖到的钱来盖房子,这样开发的初始资金投入就很小,实为一种杠杆率很高的融资手段。因为这样开发的利润不菲,预售房的资金还可以拿出一部分投入下一期开发,预售下一期的房子,这种做法大大加速了开发进度,减少了资金约束。在“钱”稀缺的年代,这是个了不起的发明。以地换钱+杠杆开发,让深圳以3000万原始资本撬动了76.3亿的基础建设投资。

经过将近十年“没有名分”的土地开发,1987年深圳确立了“产权国有+使用权拍卖”的模式。当年国有土地使用权拍卖的“第一锤”,开启了中国国有土地使用权有偿转让的历史。更重要的是,这一举措对后来中国的财政、金融、和城市化进程,都产生了重要的影响,甚至推动了宪法的修改。土地的有偿使用,为解决改革开放初期的融资问题,打开了一扇宽敞的门。

2 从“筹钱”到“筹地”:城市化统征的开始

90年代后,深圳发展的基本约束已经由“钱”变为“地”,而深圳开发的思路,也逐渐由“筹钱”,转变为“筹地”。1992年的特区内统征和2004年特区外统转后,深圳完成了大规模城市化。但是随着地价上升,土地征收过程中的产权和补偿问题,也变得越来越突出。

经过十来年的超高速发展,90年代初的深圳已经成为南方最引人注目的未来之城,资金不再是最迫在眉睫的约束,但是关内的土地却已经日见稀缺。和80年代初相比,情况发生了根本性的变化,“钱”日益多,“地”日益少——深圳发展基本约束已经由“钱”变为“地”,而深圳开发的思路,已经逐渐由“筹钱”,转变为“筹地”。1992年的特区内统征,就是在这样的背景下发生的。

1992年6月18日市政府出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)实施城市化统征工作,全面实现了农村转化为城市、村民转化为市民。从上个世纪80年代中后期开始,政府曾逐步划定了原农村用地红线用地。这次城市化统征时,政府一方面与原农村集体均签订了征地补偿协议(除上述用地外),另一方面在已有的用地红线基础上,又一次性划定一定数量的留用地(已办征地补偿手续)给集体。以“土地完全国有、农转非、征地补偿”为特征的大规模城市化进程由此加速。

《暂行规定》出台以后,深圳市把特区内的罗湖、福田、南山的68个行政村、173个自然村和沙河华侨农场改建为100个居委会、66个集体股份合作公司和12家企业公司,初步完成了深圳经济特区内的农村城市化转轨。到2002年6月18日,沙头角镇撤镇设街道办事处,经过整整十年,深圳的第一轮城市化宣告结束,特区内的4.6万农民陆续变成城市居民。

1992年“特区内统征”的土地改革,对政府、集体、和农民的几方权益进行了清晰界定,而且留下一部分土地扶持社区发展。补偿、留地总体上较为到位,此外,在当时的宏观经济背景下,城市级差地租还没有大幅上升,农民并没有太大的抵触情绪,总体的执行效果是非常不错,给了当时的深圳市领导极大的信心。随着1998年中国房改制度的启动,房地产业在千禧年前后进入黄金年代的通道,地价开始飞涨,政府通过“筹地”得到的收入越来越占据财政的重要份额。尝到甜头之后,2003年10月29日,深圳市委、市政府发布《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(简称《意见》),把1992年的特区内同统征扩大到特区外(就是宝安、龙岗两个区),覆盖深圳全境。

理想丰满,现实却往往骨感。在房价和地价都快速上升的大背景下,农民和农村集体的地租意识觉醒,尤其是2004年的“特区外统转”在多个方面考虑欠周(e.g., 给农民的补偿太少,也没有留下发展用地),导致民间反弹,农民大规模抢建,“种房保地”,政策实施效果很差。为了减少转地的成本,深圳后来又出台多项政策,宣布农民建房为“违法建筑”,试图通过“查违”推进“统转”,结果导致更多摩擦,为后来的城市发展的土地困境埋下了伏笔。

从1980年代的“以地筹钱”到1990年代开始的“以钱筹地”,从1992年的“特区内统征”到2004年的“特区外统转”——土地制度的变革,是深圳故事的基本脉络。而决定这条脉络走向的,则是深圳经济快速发展的历史卷轴。

3 一个硬币的两面:快速发展的历史遗留问题

在深圳的土地上,有一半的建筑物被归于“违法建筑”。这些沉默伫立的大大小小的建筑,是深圳奇迹的另一面,也是其土地制度改革的“历史遗留问题”,比如政策的不连续,与快速经济发展之间的不匹配,土地征收中的低补偿、无社保,和与民争利等等。

在实用主义的基础上,40年来的中国改革强调“以增量消化存量,在发展中解决问题”。“快速发展”无疑是深圳的最高纲领。然而,正所谓“一美遮百丑”,快速发展的过程中,一些问题会得到解决,另一些问题则会被掩盖住。当发展的潮水退去之后,裸泳的人儿就留在沙滩上,成为“历史遗留问题”。

从这个角度看,所谓历史遗留问题,不过是经济快速发展这枚硬币的另一面。只是在潮涨的日子,我们更多地欣赏快速发展的成果,而潮退之后,则必须面对留下的问题。

伴随着深圳快速发展的土地遗留问题,集中体现在天量的“违法建筑”上。根据深圳的统计资料,(2012年)深圳共有61万栋建筑,其中违法建筑30多万栋;深圳总建筑面积7.52亿平方米,其中违法建筑面积将近4亿平方米。不管怎么看,违法建筑总量都接近占到深圳建筑总量的一半。

“违法建筑”总量和比例都如此巨大,让人不得不困惑:究竟是什么“法”,让一半人都来违?这“法”合理吗?这个困惑迫使我们逆时间的河流而上,去找寻这些建筑的历史渊源。

深圳建房的第一个高潮,发生在改革开放之初。当时香港等地的外商因产业转移纷纷把工厂转移到深圳,深圳市委1980年321号文和1981年11号文要求把“三来一补”(来料、来样加工、来件装配,以及补偿贸易)工厂引到宝安等地,并把审批权下放给宝安县政府。然而宝安县财政拮据,无力提供配套厂房和宿舍。农村社队响应号召,集体建厂房和房屋出租,大为增加了对外商的吸引力。

深圳建房的第二个高潮,发生在1986年。省政府批准宝安县为珠江三角洲卫星镇,享受政策优惠,工商业和住宅用地需求大增。国家城乡建设环境保护部1985年10月印发的《村镇建设暂行规定》:“村镇居民新建、改建、扩建住宅,报镇(乡)人民政府批准,建设主管部门核发准建证件”。宝安县国土局1987年37号文规定:“凡是使用耕地都要报县人民政府审批,使用原有宅基地、村内空闲地及其他土地由镇人民政府审批”。根据这些政策,镇政府把宅基地划分到户,不少户主交钱领证,筹钱建房,掀起了建房的第二个高潮。

深圳建房的第三个高潮,发生在1992年邓小平南巡以后。不少社队为适应招商引资,采取灵活的方式与外商合作,比如合资建厂房、把土地租赁给外商建厂、与外地人合作建出租屋等。这些行为当时受到市、县政府的支持、宽容、或者默许。

这三波建房潮,都是在深圳的工业化、城镇化的背景下发生的,换言之,这些后来被称为“违章违法”的建筑物,是深圳速度和深圳奇迹的历史痕迹。在1993年撤县设区后,特区外村镇规划、建房审批的权利被上收到市国土规划部门,政策从宽变严,但新规定迟迟未能下达。新规下达以后,规定禁建、限建的地段,本来就存在的建筑,后来也被认定违法建筑。而新规定允许建房的地段,近20年来极少获准建房,期间的快速经济发展,形成了大量的房屋、厂房需求。堵而不疏的管理,晴雨不定的政策之下,深圳于1993-1999年间形成了一个抢建高潮,也催生了大量的“违法建筑”。

而2004年的特区外统转,是催生“违法建筑”的又一个重要因素。2003年10月29日,深圳市委、市政府发布《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(简称《意见》),把特区外390万亩耕地全部“转”为市政府发展储备用地,每亩平均补偿最高仅有2.4万元,且没有留下发展用地。广东全省征地按10%比例返还发展用地,而深圳转地仅返还5%,而且从已建成区扣还,大部分村实际返还土地为零。这种情况下,农民既没有耕地,也没有发展用地,政府储备用地却可以获得百倍以上收入,巨大的落差引发了又一个抢建高潮,村民纷纷“种房保地”。低补偿,无社保,无发展用地,短视下的与民争利,又“逼”出大片的“违法建筑”。

另外,生态控制线划定的不尽合理,也是产生“违法建筑”的一个原因。建立生态控制线本身是科学发展、美化城乡的需要,但是乱划生态控制线,则会产生问题。比如,生态控制线内本来存在的大量厂房、宿舍、村民、员工,按规定需要搬迁,但是搬迁需要的土地、费用和赔偿,却无人搭理。而且,外商不愿租用线内厂房,导致原村民蒙受巨大的损失,只能“违章建筑”了事。

这样看来,如此天量的“违法建筑”,除了政策设计不尽合理、执行不到位的因素外,至少有四个部分值得商榷:(1)历史上快速发展时期允许建设,后来法规从严而被“划成”违法建筑;(2)1993年撤县设区之后,极少批准建房,与经济快速发展的需求之间形成张力,村民顺应经济形势,大量建房形成违法建筑;(3)2004年城市化转地时,补偿标准太低,社保没有到位,也没有留下发展用地,政府与村民的利益分享划分不当,逼出来一大批抢建的违法建筑;(4)生态控制线脱离实际,也逼得村民不得不建造“违法建筑”。

对于任何城市而言,将近一半的“违法建筑”都是令人难堪的存在。这些沉默伫立的大大小小的建筑,是深圳奇迹的另一面,也是其土地制度改革的“历史遗留问题”。深圳要名正言顺的在现代法治的轨道上再出发,就必须面对和解决这些问题。

4 历史遗留问题的根源:二元土地制度

仔细追溯深圳土地改革的历史遗留问题,其根源仍在于我国改革开放以来一直存在的国有、集体土地二元制度。土地必须先国家化,然后才能市场化,是二元土地制度的本质——这种土地市场的扭曲不仅造成了寻租浪潮,更可能导致未来经济发展的扭曲。

仔细追溯深圳土地改革的历史遗留问题,其根源仍在于我国改革开放以来一直存在的土地二元制度。《中华人民共和国宪法》(1982)第10条规定,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地属于集体所有,法律规定属于国家所有的除外。1988年修宪,在第10条加了一句话,规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这些规定,是现行国有、集体两种土地所有制的宪法基础。

倘若这两种土地享有同等的权利,两种土地所有制,甚至多种土地所有制,也不会造成问题,但是事实并不如此。宪法第10条关于土地使用权的转让要“依照法律的规定”是现行土地制度的一个要害:1988年宪法修订以后,紧接着就修订了土地管理法,并授权国务院制定国有和集体土地出让的具体执行办法—— 令人嘀笑皆非的是,国务院在1990年出台城镇国有土地出让转让的暂行条例后,直到2015年之前,都没有出台农村集体土地转让的有关条例,导致农村土地的转让在现实中无法可依,因而不能转让。

此外,在现行《中华人民共和国土地管理法》中,对集体土地流转依然存在重重约束,比如以下几条重要的规定:

第二条 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可依法转让。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

第四十三条 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地[1];但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

第四十四条 建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

[1]前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

这一系列规定,犹如一套组合拳,对农村集体土地的产权施加了多重限制,实际上形成了城市、农村二元的土地制度。农村的土地,不管是农用地还是非农用地,不经过征地程序转为国家所有,是不能成为城市建设用地的。具体而言,农村集体土地除了乡镇企业用地、宅基地、和农村公用事业用地外,都是耕地;而且,农村集体土地不能用来进行非农建设,要进行非农建设必须先征为国家所有。这样,“国家”就成为城市土地的唯一供应方,垄断国有建设用地一级供应市场。

倘若农村土地没有明显的更高利用价值,这种限制也不会造成太大损失或扭曲,改革开放前,甚至本世纪房地产经济发展以前,大概都是这种情形。可是在城市化加速,城市地价快速上升之后,情况就大不一样了。由于“国家”是城市土地的唯一合法供应方,“国家”也就顺理成章地成为城市地租上升的唯一合法受益者。农村集体虽然占有大量土地,但是无法通过直接出让土地使用权而获得城市化带来的土地增值收益。土地必须先国家化,然后才能市场化,是二元土地制度的本质。

这种“惟有国家化,才能市场化”的做法,极大降低了土地市场和土地利用效率。比方说,地方政府对于土地的极度饥渴,以及派生的大量以土地为标的寻租行为,都与这种制度安排紧密相关。地价的本质是租金,而非直接的价值创造。当一个经济中如此之大的资源总量进入寻租而非生产,如此之多的企业被租金诱惑之下而进入土地“开发”,背后的效率损失是难以估量的。这种土地市场扭曲下的寻租浪潮,不仅仅是可见的社会福利损失,更可能导致未来经济发展的扭曲,最终累积成巨大的社会风险。

以深圳2004年的城市化转地为例,表面上是把所有农村集体土地转为国有城市土地,消灭了城乡二元土地制度。但是实际上,依然是政府垄断城市土地收益,农村集体依然不能分享城市化的收益。唯有国家化,才能市场化的思路并没有改变,消灭了旧的城乡二元制度的同时,产生了新的城乡二元制度。

而且,由于转地的补偿太低,只是按照原用途补偿,货币补偿只有12000-24000元,也没有留下村集体发展用地,答应的社保也没有很好落实,农村集体村民利益得不到保障,不得不通过“种房保地”继续实际占有原农村集体的土地,在城市土地内部形成了“合法的国有土地”和“违法的占用土地”两种形态。换句话说,旧的城乡二元土地制度换了一种形态继续存在,成为新的二元土地制度。 2004年的城市化转地以后,深圳的土地在法律上都是城市土地,土地利用不需要再经过国土部审批,摆脱了中央的控制,但是依然要面对原村民实际上施加的约束。

不破除二元土地制度,就难以建设高效的、现代化的城市。原农村集体居民实际占有大量的土地,建成房屋出租,这些土地不能进入合法土地市场流转,无法进行有效配置,无法实现融资等高级要素功能,政府也难以进行合理规划,充分地利用地租规律,促进产业升级,合理高效利用城市空间资源,推动经济的进一步发展。

5 是问题也是机会:要“地”还是要“城”?

在90年代到2000年代初工业化的大背景下,“要地”是为大工业找地,是为就业找场所,也是为政府找税收。但是时代在变,经济格局在变——中国目前的问题是城市化显著滞后于工业化。进一步的城市化将是未来中国发展的引擎,深圳发展的思路,也应该由“要地”转向“要城”。

深圳的土地问题,归根到底是我国土地二元制度的问题。这些历史遗留问题,是我国渐进式的改革中妥协的产物,不仅在土地制度中存在,在社会政治、经济体制的各个方面都广泛存在。这些问题,一方面后续发展的障碍,但是另一方面也是进一步改革的机会或者着力点。

思路决定出路,改革需要先有一个清晰的思路和方向。1992年,深圳土地制度经历了从要“钱”到要“地”的转变,这在当时的历史条件下,标志着我们告别了“资金匮乏”的时代。现在的问题是,过了20多年,“要地”的思路,仍然是深圳发展的最优解吗?

在工业化的大背景下,“要地”是为大工业找地,是为就业找场所,也是为政府找税收。在1990年代,甚至在本世纪初期,这都是符合当时的发展阶段与经济形势的。但是时代在变,经济格局在变,中国目前的问题是城市化显著滞后于工业化。进一步的城市化将是未来中国发展的引擎,深圳发展的思路,也应该由“要地”转向“要城”。

那么“城”该怎么要呢?城市的发展离不开产业的引进,离不开人才的引进,因此离不开土地。而土地资源的合理配置、科学规划,和高效利用,都必须有清晰的土地产权制度作为保障,即土地的“确权”。

合理的确权思路,应该是在村民和因此政府之间找到合理的利益平衡点,农民交一部分土地给政府,相当于交税,换取余下土地的合法使用、流通、转让等权利,而政府利用得来的土地建设公共基础设施,美化城市,促进产业升级。与此同时,政府要为村民余下的土地提供法律保护和公共服务,并从其工商业生产中获取税收,不断改善城市软硬件基础设施,建设现代化的城市。这样做,村民、政府都有好处。简要概括,就是“确权要交地,征地要留地”。

面对着天量的“违法建筑”,面对着改革和发展中遗留下来的各种形式的“二元土地制度”,深圳完全有能力,也有条件再次站在历史的风口之上,以土地确权为核心,加速现代化城市进程,促使产业升级。

6 结语

从“一位老人在中国的南海边画了一个圆”的那个春天孕育开始,深圳经过了蹒跚学步的稚儿期,热血沸腾的青春期,正在步入她的第三十六个生日。

三十而立,深圳的脚步会更稳健,但是,我们所希望的,是她不要忘记从渔村走出的初心和勇气,继续走在土地制度改革的浪潮之上,走在现代城市化的浪潮之上。

土地是永恒的根,城市则是人们的未来。因为“人类文明发展的一条轨迹,就是人离开土地,汇聚成城。”——徐远《人·地·城》

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